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新个人所得税法思考与改进建议

个人所得税作为一项国际上广泛征收的税种,在筹集财政资金和调节收入再分配方面发挥了重要作用。近年来,国内收入和财富差距的扩大引发人们对收入分配公平性的思考。已有研究表明,我国个人所得税未能有效发挥收入分配调节作用,甚至出现逆调节现象,违背了税收公平原则。为进一步调节收入差距、促进税收公平,2018年8月31日,全国人大常委会通过了关于修改个人所得税法的决定,此次改革做出很多新的尝试,从分类计征向综合化计征模式的转变,到首次增加附加扣除项目,再到以公民身份证号作为纳税识别号的税收征管力度的加强等,无不体现出个税变革对时代发展趋势的把握。但是面对复杂的国情,我国新个人所得税法在制度设计和征管方面仍面临一些问题与挑战,本文对税法改革后仍存在的问题进行分析,并给出完善建议。

一、个人所得税改革的主要变化分析

1.征收模式的转变。此次个税改革前,我国采用的是分类征收制,纳税人不同来源、性质的所得分别按不同的税目和税率征收,这种模式虽便于征收管理,却难以体现纳税人整体负担水平,不利于平衡纳税人税负。改革后,个人所得税税目由以前的11项调整为9项,对居民纳税人取得的工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费纳入综合所得征税,且按纳税年度合并计算。综合征收制模式征收管理相对复杂,征管水平要求高,但可以针对纳税人整体负担水平计税,避免相同收入水平因收入来源不同而导致的税负不同,且按年计征可以避免因收入波动过大造成的税收负担不同,促进了税收公平[1]。这项改革将推进我国个人所得税税制模式由分类征收制向分类与综合相结合模式的转变。2.提高免征额调整税率级距。此次个税改革将免征额由原来的3500元/月提高到60000元/年(即5000元/月),减轻了纳税人的税收负担,增加了税后收入。此外,新税法还调整和优化了税率结构,原来仅适用于工资薪金所得的七级超额累进税率现适用工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项所得综合计征,在原来3%至45%七级超额累进税率不变的基础上,扩大了3%、10%、20%三档低税率级距,缩小25%税率级距,保持30%、35%和45%三档高税率级距不变。这两项个人所得税的减免措施,在有效降低中低收入群体税收负担、强化个税对收入再分配的调节作用、促进税收公平的同时,激活和释放居民消费需求、改善消费环境,在现阶段我国经济面临下行压力情形下,促进经济平稳发展。3.增加专项附加扣除项目。此次修订的个人所得税法首次增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人等六大专项附加扣除项目,2018年12月22日国务院颁布的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》(以下简称“《办法》”)进一步明确了附加扣除的具体标准。此项举措充分考虑了个人税负的异质性,使个税减免更加精准:首先是关系民生的主要支出项目得以在税前扣除;其次是生活困难群体从中享受更多降税优惠;最后是作为社会财富创造主力军的青壮年阶层获得最大的减税福利,更有针对性地减轻他们的税收压力,进一步彰显了税负公平和效率。4.加强了纳税征管。此次个税改革明确了以公民身份证号码作为纳税人识别号实名纳税,此举有利于税务机关识别纳税人多处收入来源,归集纳税人收入信息,减少税收流失。此外还增加了反避税条款及部门信息共享方式等,新税法规定公安、人民银行等相关部门应当协助税务机关确认纳税人的身份、金融账户信息;教育、卫生、医疗保障、民政等相关部门应当向税务机关提供纳税人专项附加扣除信息,税务部门可通过对第三方提供信息进行交叉对比,提高纳税人信息的真实性和可靠性,以达到加强税收征管、减少偷税漏税的目的。

二、个人所得税改革后仍存在的问题

1.专项附加扣除项目不够明确具体。此次个税改革新增加了专项附加扣除项目并规定了具体实施标准,但考虑到现实复杂的国情,专项附加扣除项目还存在进一步完善的空间:一是扣除范围覆盖对象过于宽泛,难以起到精准减税的作用,既违背了设立专项附加扣除的初衷,还可能导致国家财政收入的流失;二是扣除范围不够明确,可能导致不满足条件的纳税人搭便车挤进费用扣除行列中,势必会造成资源浪费与税收不公;且现行《办法》中各附加项目的扣除标准多采用“一刀切”的定额方式,缺乏对纳税人税收负担差异性的考虑。2.边际税率仍然较高。目前我国个人所得税的最高税率为45%,在国际上处于较高水平。过高的边际税率不利于在国际竞争中吸引积聚高素质人才,许多跨国公司在亚太区的收入一半以上来自我国,却将亚太总部设在新加坡等地,其中一个重要原因就是我国个人所得税税率过高,使得不少企业与人才望而却步。此外,个人所得税作为无法转嫁的直接税,如实照章纳税意味着纳税人税后所得的减少,纳税人在潜意识中易形成抵抗纳税的情绪。在较高的边际税率下,纳税人偷逃税款意味着获取更高的收益,加之我国对偷逃税款的监督处罚力度不强,在违法的低风险与偷逃税的高收益之间的权衡中,纳税人特别是高收入群体更愿意选择相继逃税,如此恶性循环给整个社会造成非常不良的影响。3.税收征管面临挑战。近年来,个人所得税收入规模增长较快,目前已成为我国第四大税种。然而,个人所得税征管质量却相对较低,社会整体纳税意识不强。究其原因,应纳税所得来源渠道多样化、征税范围广、征纳双方信息不对称等问题导致纳税人的“逆向选择”和“道德风险”,从而产生了大量逃避纳税行为[2]。原征管体制下个人所得税主要依靠源泉扣缴,对象多为中低收入工薪阶层,而对于工资薪金以外的其他所得,由于其来源多样,我国各部门信息化水平和部门间联网程度低,难以全面掌握和有效控制,税款流失严重。且此次个税修订,对工资薪金等四项所得实行综合计征,加之专项附加扣除项目等一系列措施的出台,使得个人所得税税制变得复杂,无疑对征管水平提出了更高要求。

三、进一步完善个人所得税法的思考与建议

1.进一步规范和明确差异化的专项附加扣除项目。《办法》中规定子女教育专项附加扣除范围包括学前教育和学历教育各阶段子女教育费用支出。鉴于我国目前九年制义务教育阶段教育费用几乎全部由国家承担,因此新个税法规定的扣除范围存在过于宽泛的问题。专项附加扣除应首先保障个人基本生活,而非给高收入水平者提供减税的可能,因此建议先保证非义务教育阶段教育支出的税前扣除,而非完全覆盖子女教育阶段。住房贷款利息附加扣除项目规定购买首套住房发生的贷款利息按1000元/月定额扣除,全国使用统一标准。鉴于现阶段我国各地区经济发展的不均衡,房价差距较大,不同纳税人背负的贷款利息相去甚远,若都采用相同的扣除标准,缺乏对纳税人差异性的考虑。理论上应根据个人负担的贷款利息据实扣除,保证居民的基本生活,但鉴于其现实可行性较低,因此建议相关部门可根据地区经济情况,房价水平等制定不同的扣除标准,在限额内税前据实扣除纳税人的贷款利息。大病医疗专项附加扣除项目规定纳税人发生的相关医药费用,自付部分累计超过15000元的部分,在80000元限额内据实扣除。扣除范围根据纳税人发生医药费用额度进行划分违背了费用扣除的基本原则,理论上应该扣除纳税人实际自付的相关医药费用。此项规定设置的最低限额门槛在实际执行时还可能导致当纳税人达不到15000元扣除门槛时会想尽办法进入到扣除范围内的逆向选择行为,导致公共医疗资源和财政资金的浪费。因此建议取消最低限额,据实扣除纳税人的大病医疗支出,可参照企业所得税费用扣除方法,超过额度的部分可以在一定年度内结转扣除。2.适当降低边际税率。我国在1980年个税立法时确定45%为工资薪金所得的最高边际税率,当时发达国家的最高边际税率普遍在50%~70%之间,作为发展中国家选择45%这一税率水平是合适的。上世纪末以美国为代表的的西方国家普遍发起减税运动,旨在刺激投资促进经济增长,个税最高税率大幅度降,全球税制格局已发生根本性变化。2018年特朗普推行税制改革,美国个人所得税最高税率进一步下降至37%。在全球范围的减税浪潮中,我国目前45%的边际税率显然偏高。此外,较高的边际税率会增强纳税人偷逃税款的动机。适当降低边际税率有利于提升社会成员的纳税意识。综上,应适时适当降低我国个税的边际税率,选择接近或低于美国的最高边际税率,既可增强我国在国际市场上对高层次人才的吸引力,还有利于提高高收入人群的纳税遵从度,减少税收征管成本。3.完善税收征管体系。从纳税人角度,第一,在制度设计层面减少纳税人纳税过程的遵从成本,纳税申报过程中普遍存在政策信息晦涩难懂、咨询困难、纳税环节繁杂的问题,增加了个人纳税申报的时间和经济成本[3]。各地税收管理水平存在差异,需要从制度层次优化纳税流程,提高法制化程度,有助于提高纳税人的纳税自觉性;第二,在法律层面加强对纳税人偷税逃税行为的打击力度。很多情况下,即便是偷逃税被查到,自然人只需要补缴税款、罚金等则不会被追究刑事责任,纵容了违法行为的发生。应健全税法违法处罚体系,加大对纳税人偷逃税款的处罚力度,降低偷逃税入刑的标准和门槛,形成强大的法律威慑力。从税务机关角度,需要构建一个强大的税收信息管理系统,有效解决税收征纳双方信息不对称问题。除加强与公安、住建、教育、民政等行政部门的横向信息联网外,还必须大力加强与第三方信息提供方的合作和沟通。此次个税改革虽对第三方信息提供机制进行了完善,但仍存在不少问题。由于缺少法律保护,第三方经常以个人隐私和商业秘密为由,拒绝向税务机关提供纳税人相关信息或提供虚假信息。我国可借鉴发达国家经验,通过立法方式规定第三方有向税务机关提供纳税人真实涉税信息的义务,对违反者进行严厉惩处。此外,对收集的信息制定全国统一的电子格式,保证数据的一致性和可用性,充分运用第三方信息进行汇总交叉比对,以增强纳税人涉税信息透明度,形成完整的税收信息管理系统,提高税收征管水平,促进全社会的税收公平。

参考文献:

[1]黄凤羽,韩国英,辛宇.中国个人所得税改革应注重三大关系的协调[J].税务研究,2018(11):29-37.

[2]唐婧妮.兼顾公平与效率目标,改革个人所得税制度[J].税务研究,2018(01):66-72.

[3]姜涛.第三方信息的获取与利用是个人所得税征管的必由之路[J].税务研究,2015(02):85-88.

作者:李文新 张旭鸽 王章渊 单位:湖北工业大学

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